Présentation du 24 janvier 2019 à la
Conférence extraordinaire de Montréal sur l’avenir de la diffusion, de la
distribution, de la création et de la production francophones à l’ère
numérique. https://www.cemad.ca/
Une analyse de la Loi sur la radiodiffusion à la lumière de ce qu’elle devrait
devenir pour assurer l’avenir du système canadien
Par Alain Saulnier, professeur invité au
département de communication de l’Université de Montréal. Ancien
directeur-général de l’information à Radio-Canada de 2006 à 2012. Il a publié Ici
était Radio-Canada aux Éditions Boréal en 2014 et Losing our voice. Radio-Canada
under siege chez Dundern en 2015
Le
point de départ
Pour bien définir ce que devrait contenir la
future loi sur la diffusion au Canada, il nous faut revenir à la case
« Départ ».
L’exercice qui a mené à l’actuelle Loi sur la
radiodiffusion adoptée en 1991 tire son origine de l’élection en 1984 du Parti
progressiste-conservateur de Brian Mulroney, et plus particulièrement de l’influence
exercée par son ministre des communications Marcel Masse.
Dès son élection, le ministre Marcel Masse
souhaitait changer plusieurs aspects de la loi alors en vigueur, adoptée en
1968 sous le gouvernement libéral de Pierre Trudeau.
Le monde des communications connaissait de
profonds bouleversements. L’univers des chaînes spécialisées s’établissait
progressivement. Les chaînes d’information continue faisaient leur apparition
aux États-Unis et les ondes hertziennes étaient écartées au profit de la
distribution par câble et par satellite. Enfin, Radio-Canada/CBC avait besoin
d’une redéfinition de mandat, et au passage le gouvernement souhaitait une
diminution de sa taille par des compressions budgétaires devenues nécessaires
pour soulager les finances de l’État canadien.
Marcel Masse a confié à Gerald Caplan et
Florian Sauvageau la responsabilité d’une réflexion en profondeur de notre
système de radiodiffusion. Ceux-ci déposent en 1986, le rapport de la
Commission qu’ils présidaient. La principale recommandation :
moderniser la Loi sur la radiodiffusion
et soutenir les contenus canadiens principalement pour contrer le géant
américain. (Les similarités de contexte avec la période actuelle sont nombreuses.
En 2019, les médias et les contenus culturels canadiens sont à nouveau menacés
de marginalisation par les superpuissances étrangères américaines).
Dans une entrevue accordée à l’émission Le
Point de Radio-Canada, Florian Sauvageau énonce le défi ainsi : (il faut)
« que les programmeurs et les créateurs aient les moyens financiers de
rivaliser avec les Américains ». Cette déclaration résume à elle seule les
cent quatre-vingt recommandations du rapport de la Commission Caplan-Sauvageau.
Il faudra cinq années pour ensuite accoucher
d’une nouvelle Loi sur la radiodiffusion au Canada. Une loi que pilotera Marcel
Masse.
La Loi
actuelle
La Loi adoptée
en 1991 succédait à la loi de 1968. Il aura fallu attendre vingt-trois années
pour moderniser cette loi. Si la tendance se maintient, il en prendra trente
ans pour venir à bout d’une nouvelle loi!
Et pourtant les changements provoqués sur l’écosystème canadien des
médias et de la culture par l’univers numérique sont venus tout bousculer sur
leur passage.
Ce qui a fait
dire à certains qu’il fallait tout refaire à neuf tant la situation actuelle est
différente. Si différente? Voyons voir de plus près.
Une lecture
attentive de la loi toujours en vigueur de 1991 nous fournit pourtant plusieurs
constatations. La principale, c’est que plusieurs de ses grands principes sont
toujours valables.
Ainsi, on dit
dans la loi :
« le système canadien de
radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous
leur contrôle ; » (article 3,1)
S’il est vrai
que la propriété des entreprises de diffusion, de création, de distribution et
de production est plus difficile à
cerner en cette ère où les superpuissances étrangères défient les frontières et
les règlementations nationales des États, c’est néanmoins la notion de « contrôle »
qui demeure. L’esprit de cette
loi est de soutenir les contenus canadiens, et en ce qui concerne notre marché
très distinct, les contenus francophones. C’est pour cette raison qu’il faut
revenir à la notion de « contrôle » et d’en définir la portée
souhaitée afin de bien protéger les écosystèmes canadien et québécois. À défaut
de quoi, ne soyons pas dupes, une dérèglementation conduirait à accorder un
passe-droit à l’impérialisme culturel américain.
La Loi de 1991
précise également :
« Tous les éléments du système
doivent contribuer de la manière qui convient, à la création et la présentation
d’une programmation canadienne » (article 3,1 e)
« Création
et présentation d’une programmation canadienne ». Voilà un principe
toujours pertinent. À moins que nous n’ayons décidé que les identités
francophone et anglophone du Canada n’ont plus assez de valeur et que nous
devrions nous abstenir de les soutenir?
Plus loin, la
Loi de 1991 souligne l’important principe d’interprétation:
Interprétation
(3) « L’interprétation et
l’application de la présente loi doivent se faire de manière compatible avec la
liberté d’expression, en matière de journalisme, de création et de
programmation, dont jouissent les entreprises de radiodiffusion. »
(1991, ch. 11. art.2)
Autre principe
toujours aussi valable qui repose sur le fondement de ce pays :
« Politique de radiodiffusion
3,1
c) les radiodiffusions de
langues française et anglaise, malgré certains points communs, diffèrent quant
à leurs conditions d’exploitation et, éventuellement, quant à leurs
besoins »
La
reconnaissance de deux marchés très distincts est au cœur de cette loi et elle
doit être transportée telle quelle dans la future loi.
Le point
suivant demeure tout aussi pertinent :
« d) Le système de
radiodiffusion canadien devrait :
i) servir à sauvegarder, enrichir et
renforcer la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada.
Plus loin, un
élément révélateur : le seul passage où il est d’ailleurs question des
réalités des Premières Nations :
(iii) par sa programmation et par les chances que son
fonctionnement offre en matière d’emploi, répondre aux besoins et aux intérêts,
et refléter la condition et les aspirations, des hommes, des femmes et des
enfants canadiens, notamment l’égalité sur le plan des droits, la dualité
linguistique et le caractère multiculturel et multiracial de la société
canadienne ainsi que la place particulière qu’y occupent les peuples
autochtones »(souligné par l’auteur)
Un seul tout
petit bout de phrase : « ainsi que la place
particulière qu’y occupent les peuples autochtones ».
Il faut corriger cela! La prochaine
loi doit donner les outils nécessaires pour soutenir l’écosystème des médias et
des cultures autochtones, dans un esprit de rattrapage et de réparation. Voilà
un principe majeur.
Enfin, dans les principes toujours
pertinents, un encouragement essentiel :
« (v) faire appel de façon notable aux producteurs canadiens
indépendants;
Le rôle du CRTC
On précise ainsi le rôle du
CRTC :
« Mission
…Règlementation et surveillance
(2) La règlementation et la
surveillance du système devraient être souples et à la fois :
a) tenir compte des caractéristiques de la
radiodiffusion dans les langues française et anglaise et des conditions
différentes d’exploitation auxquelles sont soumises les entreprises de
radiodiffusion qui diffusent la programmation dans l’une ou l’autre langue; »
Il faut maintenir une telle mission.
Le CRTC doit donc être garant de son application dans le nouvel écosystème
dominé par les superpuissances étrangères du web.
De la même manière, le Conseil doit
refléter l’esprit général de la loi, Comment? Par exemple :
« d) favoriser la
radiodiffusion à l’intention des Canadiens;
e) favoriser la
présentation d’émissions canadiennes aux Canadiens; »
Lorsque viendra le temps de réécrire une loi sur la diffusion au
Canada, le corollaire voudra qu’on réinsère également la formulation
suivante :
« Partie
III
Mission
et pouvoirs du conseil en matière de radiodiffusion (continue)
Règlements
….
10(1) b) définir
émission canadienne pour l’application de la présente loi »
Une parenthèse
regrettable
Faisons une parenthèse pour bien se rappeler que le CRTC a raté un
rendez-vous historique le 17 mai 1999 dans son « Avis public CRTC
1999-84 »
Il était dit : « En ne règlementant pas les services
des nouveaux médias, nous espérons favoriser leur essor »…
À n’en pas douter, mission accomplie! Depuis vingt ans, ce laxisme a
permis aux superpuissances du web d’occuper de plus en plus d’espace dans
l’écosystème canadien sans rendre des comptes à quiconque.
Vingt ans plus tard, il faut souligner qu’enfin le CRTC s’ouvre les
yeux. Dans un document publié en 2018, s’agissant de redevances, le CRTC
recommande :
Pour assurer un
marché interne dynamique e équitable pour tous, il sera essentiel d’élaborer de
meilleures approches règlementaires afin de mobiliser tous les services audio
et vidéo et que chacun d’entre eux participe de la façon la plus adéquate à la
création et à la promotion de contenu produit pour et par les Canadiens. Ainsi,
si des modifications législatives sont apportées, elles devront clairement et
explicitement assujettir à la législation et intégrer dans le système de la
radiodiffusion tout service audio ou vidéo offert en sol canadien ou percevant
des revenus de la part des Canadiens. Cela devrait s’appliquer aux services
traditionnels ou nouveaux, qu’ils soient canadiens ou non.[1] (souligné par
l’auteur)
Fin de la parenthèse de vingt années…
Libre-échange
La loi actuelle donne des instructions relatives à l’Accord de libre-échange.
«
Instructions : Accord de libre-échange
27(1) Le
gouverneur en conseil peut, soit de sa propre initiative, soit sur
recommandation du ministre faite à la demande du Conseil, donner des
instructions générales à celui-ci sur l’application ou sur l’interprétation à
donner au paragraphe 3 de l’article 2006 de l’Accord dans le cadre de la
présente loi. »
Il faudra modifier ces instructions dans la future loi afin de tenir
compte du nouvel accord Canada-États-Unis-Mexique. Toutefois, il est pertinent
ici de souligner le « bémol » soulevé par la professeure de droit de
l’Université Laval et titulaire de la Chaire Unesco sur la diversité des
expressions culturelles, Véronique Guèvremont. Lors de la conférence du CEMAD,
elle a indiqué qu’il existait des probabilités que la notion d’exception culturelle
si chère au Québec, puisse être contestée par les autorités américaines. On le
sait, l’industrie culturelle américaine voit d’un très mauvais œil toute forme
de protectionnisme culturel, notamment celui des francophones du Canada. En
fait, cette industrie considère que l’économie numérique n’a aucunement à se
préoccuper d’exception culturelle. Véronique Guèvremont nous mettait en garde
contre les mécanismes de contestation découlant de l’Accord entré en vigueur en
janvier dernier.
Notre
souveraineté culturelle
Il est fort à propos de mentionner que cette notion d’exception
culturelle n’est pas sans rappeler l’expression « souveraineté
culturelle ». Au Québec, les journalistes politiques se souviendront que
cette expression avait été lancée par le gouvernement libéral de Robert
Bourassa au Québec en 1973.
Or, elle a aussi été récupérée par Clifford Lincoln, député libéral
fédéral qui a présidé les travaux du Comité permanent du Patrimoine canadien.
Son comité avait accouché d’un rapport en 2003 ayant pour titre « Notre
souveraineté culturelle ».
Le rapport Lincoln n’avait pas pu rallier tous ses membres car les
membres Alliancistes avaient exprimé leur dissidence. Néanmoins, le rapport
avait été bien accueilli par la ministre du Patrimoine, Liza Frula.
Dans la « deuxième réponse du gouvernement du Canada au rapport du
Comité permanent de patrimoine canadien Renforcer notre souveraineté
culturelle », on pouvait en effet lire que la souveraineté
culturelle du Canada constituait une valeur toujours pertinente même à l’ère
numérique.
Les grands
principes toujours pertinents. Radio-Canada
Au cœur de cette Loi sur la radiodiffusion de 1991, figure le mandat de
Radio-Canada. À cet égard, il faut mentionner que le diffuseur public a vu son
mandat modifié sur l’insistance du ministre Marcel Masse. En effet, il
souhaitait modifier le libellé de l’ancienne loi qui mandatait Radio-Canada à
faire la promotion de l’unité nationale. La nouvelle définition de 1991
propose plutôt de « refléter la globalité canadienne ». Dans mon
livre « Ici était Radio-Canada » /Losing our voice. Radio-Canada
under siege », Richard Stursberg, alors sous-ministre adjoint au ministère
des communications, confirmait que c’était bel et bien le ministre qui
souhaitait enlever ce qui, à son avis, constituait une invitation pour le
diffuseur public à verser dans la propagande. (Ici était Radio-Canada, Éditions
Boréal, p.109. 2014).
Si on jette un coup d’œil à l’actuelle loi, on définit la mission de Radio-Canada
ainsi :
·
l) la
Société Radio-Canada, à titre de radiodiffuseur public national, devrait offrir
des services de radio et de télévision qui comportent une très large
programmation qui renseigne, éclaire et divertit;
·
m) la
programmation de la Société devrait à la fois :
o (i) être principalement et typiquement
canadienne,
o (ii) refléter la globalité canadienne
et rendre compte de la diversité régionale du pays, tant au plan national qu’au
niveau régional, tout en répondant aux besoins particuliers des régions,
o (iii) contribuer activement à
l’expression culturelle et à l’échange des diverses formes qu’elle peut
prendre,
o (iv) être offerte en français et en
anglais, de manière à refléter la situation et les besoins particuliers des
deux collectivités de langue officielle, y compris ceux des minorités de l’une
ou l’autre langue,
o (v) chercher à être de qualité
équivalente en français et en anglais,
o (vi) contribuer au partage d’une
conscience et d’une identité nationales,
o (vii) être offerte partout au Canada de
la manière la plus adéquate et efficace, au fur et à mesure de la disponibilité
des moyens,
o (viii) refléter le caractère
multiculturel et multiracial du Canada; »
Ces orientations demeurent toujours valables.
Radio-Canada,
avec ou sans publicité?
En juin 2014, j’ai eu la chance de faire une longue entrevue avec
l’ancien ministre Marcel Masse à propos de Radio-Canada. Ce dernier, à n’en pas
douter, croyait sincèrement à l’importance d’un service public de radio et de télédiffusion.
Au cours de cette entrevue, j’ai découvert qu’il voulait enlever la
publicité des ondes de la télévision.
« C’est le mandat qu’il fallait changer …il fallait lui donner un mandat
clair et précis : enlever la publicité… »
À son avis, la dépendance aux revenus publicitaires contaminait la
programmation à la télévision de Radio-Canada et conséquemment, ne permettait
pas à cette dernière de se distinguer des chaînes privées.
Je crois qu’il avait raison et ce questionnement est toujours à l’ordre
du jour.
Toutefois, cela doit se faire non pas dans un esprit de compressions
budgétaires mais garantir une transition vers un nouveau modèle d’affaires pour
le service public.
Radio-Canada
Les défis de la
prochaine Loi sur la diffusion
Voici, à mon point de vue, les défis et les enjeux de Radio-Canada pour
la prochaine décennie :
1. Assurer un budget stable à l’abri des pressions gouvernementales
annuelles.
2. Planifier un retrait progressif de la publicité.
3. En contrepartie, prévoir un budget de transition alternatif.
4. Par exemple, développer de nouvelles sources de financement pour le
service public: redevances destinées sur les achats d’écrans: mobiles,
tablettes, téléviseurs, petits comme grands écrans, téléviseurs connectés, 3D,
etc… Forcer la contribution des superpuissances étrangères Apple, Samsung,
Sony, etc… Voir les modèles ailleurs dans le monde.
Radio-Canada, un rempart contre les géants du web pour la culture
francophone
5. Partie #III. (p.35) Insérer la notion d’une direction indépendante du
gouvernement.
6. Partie #III (p.35) Corriger
mode de nomination du PDG pour une « nomination du PDG doit être approuvée
devant le Parlement » (via Commission parlementaire Patrimoine?).
7. Partie #III (p.35) Ajouter
également un mode de nominations non partisan pour les membres du conseil
d’administration.
8. Partie #III (p.35) Faire ajout
pour que le financement de Radio-Canada français ne soit pas établi au prorata
de la population. C’est une question de principe lié à la dualité linguistique
de ce pays. (C’est ce que disait la Loi
en 1991: 3,(1) (m)(v) « chercher à être de qualité équivalente en
français et en anglais »).
Les grands
défis de la future Loi sur la diffusion
Enfin, outre la mission de Radio-Canada, je me permets de préciser quels
sont les grands défis de la future Loi sur la diffusion :
1. Réhabiliter la souveraineté culturelle du Canada dans le nouvel
environnement numérique dominé par les puissances étrangères du web.C’est là
l’important défi pour la future loi.
2. Internet est un service essentiel pour la vie démocratique en
information et en culture. Réguler la tarification des accès de services
internet.
3. Le principe de dualité linguistique doit faire partie intégrante de
la loi et tenir compte des spécificités du marché francophone.
4. Une attention particulière doit être accordée aux cultures
autochtones partout au pays dans un esprit de rattrapage et de réparation.
5. Rétablir l'autorité du CRTC sur tous les modes de diffusion et de
distribution sur le territoire canadien. Autre défi de régulation et d’équité.
6.Radio-Canada: renforcer et recentrer son mandat comme rempart pour
contrer les géants du web à titre de service public distinct du privé
(information et culture). Planifier un retrait progressif de la publicité.
7. Radio-Canada: développer de nouveaux modes de financement autres que
la publicité et la subvention annuelle de Patrimoine Canada. Redevances? sur
les chiffres d’affaires des géants du web?
la vente d’appareils munis d’écran? redevances provenant des
fournisseurs internet? S’inspirer des modèles européens.
8. Dans la révision, accorder la Loi sur la diffusion avec celle sur les
droits d’auteur (aussi en mode révision) et sur la propriété intellectuelle. Un
défi pour soutenir la création ici au pays.
9. L’exception culturelle francophone doit être solidement protégée dans
la Loi sur la diffusion et ce nouvel écosystème.
10. Assurer le plus possible dans la loi la protection des données
personnelles qui sont sous contrôle des superpuissances du web.
11. Affirmer la neutralité du WEB.
12. La loi doit fournir un meilleur contrôle sur les algorithmes,
l’intelligence artificielle, ainsi que favoriser la
« découvrabilité » de nos
contenus.
13. La nouvelle loi sur la diffusion doit aider les médias à contrer
la désinformation (les « fausses nouvelles »sur les réseaux sociaux).
14. Sur le plan politique, les gouvernements du Canada et du Québec
doivent favoriser les alliances au sein de la Francophonie et faire rayonner la
culture francophone à l’étranger.
15. Enfin, le consensus est clair: il leur faut établir une équité
fiscale entre les superpuissances du web et entreprises canadiennes. Ce
défi appartient aux deux paliers de gouvernements, provincial et fédéral.
Beaucoup de pain sur la planche…
Ce texte est basé sur une présentation faite à la Conférence
extraordinaire de Montréal sur l’avenir de la diffusion, de la distribution, de
la création et de la production francophones à l’ère numérique le 24 janvier
2019. www.cemad.ca
Alain Saulnier
CEMAD, 24 janvier 2019
[1] Source : « Emboîter
le pas au changement, CRTC référence : 814301, Conclusions et options
potentielles »
