Ce que devrait contenir une nouvelle Loi sur la diffusion au Canada?

Présentation du 24 janvier 2019 à la Conférence extraordinaire de Montréal sur l’avenir de la diffusion, de la distribution, de la création et de la production francophones à l’ère numérique. https://www.cemad.ca/

Une analyse de la Loi sur la radiodiffusion à la lumière de ce qu’elle devrait devenir pour assurer l’avenir du système canadien

Par Alain Saulnier, professeur invité au département de communication de l’Université de Montréal. Ancien directeur-général de l’information à Radio-Canada de 2006 à 2012. Il a publié Ici était Radio-Canada aux Éditions Boréal en 2014 et Losing our voice. Radio-Canada under siege  chez Dundern en 2015

Le point de départ

Pour bien définir ce que devrait contenir la future loi sur la diffusion au Canada, il nous faut revenir à la case « Départ ».

L’exercice qui a mené à l’actuelle Loi sur la radiodiffusion adoptée en 1991 tire son origine de l’élection en 1984 du Parti progressiste-conservateur de Brian Mulroney, et plus particulièrement de l’influence exercée par son ministre des communications Marcel Masse.

Dès son élection, le ministre Marcel Masse souhaitait changer plusieurs aspects de la loi alors en vigueur, adoptée en 1968 sous le gouvernement libéral de Pierre Trudeau.

Le monde des communications connaissait de profonds bouleversements. L’univers des chaînes spécialisées s’établissait progressivement. Les chaînes d’information continue faisaient leur apparition aux États-Unis et les ondes hertziennes étaient écartées au profit de la distribution par câble et par satellite. Enfin, Radio-Canada/CBC avait besoin d’une redéfinition de mandat, et au passage le gouvernement souhaitait une diminution de sa taille par des compressions budgétaires devenues nécessaires pour soulager les finances de l’État canadien.

Marcel Masse a confié à Gerald Caplan et Florian Sauvageau la responsabilité d’une réflexion en profondeur de notre système de radiodiffusion. Ceux-ci déposent en 1986, le rapport de la Commission qu’ils présidaient. La principale recommandation : moderniser  la Loi sur la radiodiffusion et soutenir les contenus canadiens principalement pour contrer le géant américain. (Les similarités de contexte avec la période actuelle sont nombreuses. En 2019, les médias et les contenus culturels canadiens sont à nouveau menacés de marginalisation par les superpuissances étrangères américaines).

Dans une entrevue accordée à l’émission Le Point de Radio-Canada, Florian Sauvageau énonce le défi ainsi : (il faut) « que les programmeurs et les créateurs aient les moyens financiers de rivaliser avec les Américains ». Cette déclaration résume à elle seule les cent quatre-vingt recommandations du rapport de la Commission Caplan-Sauvageau.

Il faudra cinq années pour ensuite accoucher d’une nouvelle Loi sur la radiodiffusion au Canada. Une loi que pilotera Marcel Masse.

La Loi actuelle

La Loi adoptée en 1991 succédait à la loi de 1968. Il aura fallu attendre vingt-trois années pour moderniser cette loi. Si la tendance se maintient, il en prendra trente ans pour venir à bout d’une nouvelle loi!   Et pourtant les changements provoqués sur l’écosystème canadien des médias et de la culture par l’univers numérique sont venus tout bousculer sur leur passage.

Ce qui a fait dire à certains qu’il fallait tout refaire à neuf tant la situation actuelle est différente. Si différente? Voyons voir de plus près.

Une lecture attentive de la loi toujours en vigueur de 1991 nous fournit pourtant plusieurs constatations. La principale, c’est que plusieurs de ses grands principes sont toujours valables.

Ainsi, on dit dans la loi :

« le système canadien de radiodiffusion doit être, effectivement, la propriété des Canadiens et sous leur contrôle ; » (article 3,1)

S’il est vrai que la propriété des entreprises de diffusion, de création, de distribution et de production  est plus difficile à cerner en cette ère où les superpuissances étrangères défient les frontières et les règlementations nationales des États, c’est néanmoins la notion de « contrôle »  qui demeure. L’esprit de cette loi est de soutenir les contenus canadiens, et en ce qui concerne notre marché très distinct, les contenus francophones. C’est pour cette raison qu’il faut revenir à la notion de « contrôle » et d’en définir la portée souhaitée afin de bien protéger les écosystèmes canadien et québécois. À défaut de quoi, ne soyons pas dupes, une dérèglementation conduirait à accorder un passe-droit à l’impérialisme culturel américain.

La Loi de 1991 précise également :

« Tous les éléments du système doivent contribuer de la manière qui convient, à la création et la présentation d’une programmation canadienne » (article 3,1 e)

« Création et présentation d’une programmation canadienne ». Voilà un principe toujours pertinent. À moins que nous n’ayons décidé que les identités francophone et anglophone du Canada n’ont plus assez de valeur et que nous devrions nous abstenir de les soutenir?

Plus loin, la Loi de 1991 souligne l’important principe d’interprétation:

Interprétation

(3) « L’interprétation et l’application de la présente loi doivent se faire de manière compatible avec la liberté d’expression, en matière de journalisme, de création et de programmation, dont jouissent les entreprises de radiodiffusion. »

(1991, ch. 11. art.2)

Autre principe toujours aussi valable qui repose sur le fondement de ce pays :

« Politique de radiodiffusion 3,1

c)  les radiodiffusions de langues française et anglaise, malgré certains points communs, diffèrent quant à leurs conditions d’exploitation et, éventuellement, quant à leurs besoins »

La reconnaissance de deux marchés très distincts est au cœur de cette loi et elle doit être transportée telle quelle dans la future loi.

Le point suivant demeure tout aussi pertinent :

« d) Le système de radiodiffusion canadien devrait :

i) servir à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada.

Plus loin, un élément révélateur : le seul passage où il est d’ailleurs question des réalités des Premières Nations :

(iii) par sa programmation et par les chances que son fonctionnement offre en matière d’emploi, répondre aux besoins et aux intérêts, et refléter la condition et les aspirations, des hommes, des femmes et des enfants canadiens, notamment l’égalité sur le plan des droits, la dualité linguistique et le caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne ainsi que la place particulière qu’y occupent les peuples autochtones »(souligné par l’auteur)

Un seul tout petit bout de phrase : « ainsi que la place particulière qu’y occupent les peuples autochtones ».

Il faut corriger cela! La prochaine loi doit donner les outils nécessaires pour soutenir l’écosystème des médias et des cultures autochtones, dans un esprit de rattrapage et de réparation. Voilà un principe majeur.

Enfin, dans les principes toujours pertinents, un encouragement essentiel :

«  (v) faire appel de façon notable aux producteurs canadiens indépendants;

Le rôle du CRTC

On précise ainsi le rôle du CRTC :

« Mission

…Règlementation et surveillance

(2) La règlementation et la surveillance du système devraient être souples et à la fois :

a) tenir compte des caractéristiques de la radiodiffusion dans les langues française et anglaise et des conditions différentes d’exploitation auxquelles sont soumises les entreprises de radiodiffusion qui diffusent la programmation dans l’une ou l’autre langue; »

Il faut maintenir une telle mission. Le CRTC doit donc être garant de son application dans le nouvel écosystème dominé par les superpuissances étrangères du web.

De la même manière, le Conseil doit refléter l’esprit général de la loi, Comment? Par exemple :

« d) favoriser la radiodiffusion à l’intention des Canadiens;

e) favoriser la présentation d’émissions canadiennes aux Canadiens; »

Lorsque viendra le temps de réécrire une loi sur la diffusion au Canada, le corollaire voudra qu’on réinsère également la formulation suivante :

« Partie III

Mission et pouvoirs du conseil en matière de radiodiffusion (continue)

Règlements

….

10(1) b) définir émission canadienne pour l’application de la présente loi »

Une parenthèse regrettable

Faisons une parenthèse pour bien se rappeler que le CRTC a raté un rendez-vous historique le 17 mai 1999 dans son « Avis public CRTC 1999-84 »

Il était dit : « En ne règlementant pas les services des nouveaux médias, nous espérons favoriser leur essor »…

À n’en pas douter, mission accomplie! Depuis vingt ans, ce laxisme a permis aux superpuissances du web d’occuper de plus en plus d’espace dans l’écosystème canadien sans rendre des comptes à quiconque.

Vingt ans plus tard, il faut souligner qu’enfin le CRTC s’ouvre les yeux. Dans un document publié en 2018, s’agissant de redevances, le CRTC recommande :

Pour assurer un marché interne dynamique e équitable pour tous, il sera essentiel d’élaborer de meilleures approches règlementaires afin de mobiliser tous les services audio et vidéo et que chacun d’entre eux participe de la façon la plus adéquate à la création et à la promotion de contenu produit pour et par les Canadiens. Ainsi, si des modifications législatives sont apportées, elles devront clairement et explicitement assujettir à la législation et intégrer dans le système de la radiodiffusion tout service audio ou vidéo offert en sol canadien ou percevant des revenus de la part des Canadiens. Cela devrait s’appliquer aux services traditionnels ou nouveaux, qu’ils soient canadiens ou non.[1] (souligné par l’auteur)

Fin de la parenthèse de vingt années…

Libre-échange

La loi actuelle donne des instructions relatives à l’Accord de libre-échange.

«  Instructions : Accord de libre-échange

27(1) Le gouverneur en conseil peut, soit de sa propre initiative, soit sur recommandation du ministre faite à la demande du Conseil, donner des instructions générales à celui-ci sur l’application ou sur l’interprétation à donner au paragraphe 3 de l’article 2006 de l’Accord dans le cadre de la présente loi. »

Il faudra modifier ces instructions dans la future loi afin de tenir compte du nouvel accord Canada-États-Unis-Mexique. Toutefois, il est pertinent ici de souligner le « bémol » soulevé par la professeure de droit de l’Université Laval et titulaire de la Chaire Unesco sur la diversité des expressions culturelles, Véronique Guèvremont. Lors de la conférence du CEMAD, elle a indiqué qu’il existait des probabilités que la notion d’exception culturelle si chère au Québec, puisse être contestée par les autorités américaines. On le sait, l’industrie culturelle américaine voit d’un très mauvais œil toute forme de protectionnisme culturel, notamment celui des francophones du Canada. En fait, cette industrie considère que l’économie numérique n’a aucunement à se préoccuper d’exception culturelle. Véronique Guèvremont nous mettait en garde contre les mécanismes de contestation découlant de l’Accord entré en vigueur en janvier dernier.

Notre souveraineté culturelle

Il est fort à propos de mentionner que cette notion d’exception culturelle n’est pas sans rappeler l’expression « souveraineté culturelle ». Au Québec, les journalistes politiques se souviendront que cette expression avait été lancée par le gouvernement libéral de Robert Bourassa au Québec en 1973.

Or, elle a aussi été récupérée par Clifford Lincoln, député libéral fédéral qui a présidé les travaux du Comité permanent du Patrimoine canadien. Son comité avait accouché d’un rapport en 2003 ayant pour titre « Notre souveraineté culturelle ».

Le rapport Lincoln n’avait pas pu rallier tous ses membres car les membres Alliancistes avaient exprimé leur dissidence. Néanmoins, le rapport avait été bien accueilli par la ministre du Patrimoine, Liza Frula. 

Dans la « deuxième réponse du gouvernement du Canada au rapport du Comité permanent de patrimoine canadien  Renforcer notre souveraineté culturelle », on pouvait en effet lire que la souveraineté culturelle du Canada constituait une valeur toujours pertinente même à l’ère numérique.

Les grands principes toujours pertinents. Radio-Canada

Au cœur de cette Loi sur la radiodiffusion de 1991, figure le mandat de Radio-Canada. À cet égard, il faut mentionner que le diffuseur public a vu son mandat modifié sur l’insistance du ministre Marcel Masse. En effet, il souhaitait modifier le libellé de l’ancienne loi qui mandatait Radio-Canada à faire la  promotion de l’unité nationale. La nouvelle définition de 1991 propose plutôt de « refléter la globalité canadienne ». Dans mon livre « Ici était Radio-Canada » /Losing our voice. Radio-Canada under siege », Richard Stursberg, alors sous-ministre adjoint au ministère des communications, confirmait que c’était bel et bien le ministre qui souhaitait enlever ce qui, à son avis, constituait une invitation pour le diffuseur public à verser dans la propagande. (Ici était Radio-Canada, Éditions Boréal, p.109. 2014).

Si on jette un coup d’œil à l’actuelle loi, on définit la mission de Radio-Canada ainsi :

·       l) la Société Radio-Canada, à titre de radiodiffuseur public national, devrait offrir des services de radio et de télévision qui comportent une très large programmation qui renseigne, éclaire et divertit;

·       m) la programmation de la Société devrait à la fois :

o   (i) être principalement et typiquement canadienne,

o   (ii) refléter la globalité canadienne et rendre compte de la diversité régionale du pays, tant au plan national qu’au niveau régional, tout en répondant aux besoins particuliers des régions,

o   (iii) contribuer activement à l’expression culturelle et à l’échange des diverses formes qu’elle peut prendre,

o   (iv) être offerte en français et en anglais, de manière à refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, y compris ceux des minorités de l’une ou l’autre langue,

o   (v) chercher à être de qualité équivalente en français et en anglais,

o   (vi) contribuer au partage d’une conscience et d’une identité nationales,

o   (vii) être offerte partout au Canada de la manière la plus adéquate et efficace, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens,

o   (viii) refléter le caractère multiculturel et multiracial du Canada; »

Ces orientations demeurent toujours valables.

Radio-Canada, avec ou sans publicité?

En juin 2014, j’ai eu la chance de faire une longue entrevue avec l’ancien ministre Marcel Masse à propos de Radio-Canada. Ce dernier, à n’en pas douter, croyait sincèrement à l’importance d’un service public de radio et de télédiffusion.

Au cours de cette entrevue, j’ai découvert qu’il voulait enlever la publicité des ondes de la télévision.

« C’est le mandat qu’il fallait changer …il fallait lui donner un mandat clair et précis : enlever la publicité… »

À son avis, la dépendance aux revenus publicitaires contaminait la programmation à la télévision de Radio-Canada et conséquemment, ne permettait pas à cette dernière de se distinguer des chaînes privées.

Je crois qu’il avait raison et ce questionnement est toujours à l’ordre du jour.

Toutefois, cela doit se faire non pas dans un esprit de compressions budgétaires mais garantir une transition vers un nouveau modèle d’affaires pour le service public.

Radio-Canada

Les défis de la prochaine Loi sur la diffusion

Voici, à mon point de vue, les défis et les enjeux de Radio-Canada pour la prochaine décennie :

1. Assurer un budget stable à l’abri des pressions gouvernementales annuelles.

2. Planifier un retrait progressif de la publicité.

3. En contrepartie, prévoir un budget de transition alternatif.

4. Par exemple, développer de nouvelles sources de financement pour le service public: redevances destinées sur les achats d’écrans: mobiles, tablettes, téléviseurs, petits comme grands écrans, téléviseurs connectés, 3D, etc… Forcer la contribution des superpuissances étrangères Apple, Samsung, Sony, etc… Voir les modèles ailleurs dans le monde.

Radio-Canada, un rempart contre les géants du web pour la culture francophone

5. Partie #III. (p.35) Insérer la notion d’une direction indépendante du gouvernement.

 6. Partie #III (p.35) Corriger mode de nomination du PDG pour une « nomination du PDG doit être approuvée devant le Parlement » (via Commission parlementaire Patrimoine?).

 7. Partie #III (p.35) Ajouter également un mode de nominations non partisan pour les membres du conseil d’administration.

 8. Partie #III (p.35) Faire ajout pour que le financement de Radio-Canada français ne soit pas établi au prorata de la population. C’est une question de principe lié à la dualité linguistique de ce pays.  (C’est ce que disait la Loi en 1991: 3,(1) (m)(v) « chercher à être de qualité équivalente en français et en anglais »).

Les grands défis de la future Loi sur la diffusion

Enfin, outre la mission de Radio-Canada, je me permets de préciser quels sont les grands défis de la future Loi sur la diffusion :

1. Réhabiliter la souveraineté culturelle du Canada dans le nouvel environnement numérique dominé par les puissances étrangères du web.C’est là l’important défi pour la future loi.

2. Internet est un service essentiel pour la vie démocratique en information et en culture. Réguler la tarification des accès de services internet.

3. Le principe de dualité linguistique doit faire partie intégrante de la loi et tenir compte des spécificités du marché francophone.

4. Une attention particulière doit être accordée aux cultures autochtones partout au pays dans un esprit de rattrapage et de réparation.

5. Rétablir l'autorité du CRTC sur tous les modes de diffusion et de distribution sur le territoire canadien. Autre défi de régulation et d’équité.

6.Radio-Canada: renforcer et recentrer son mandat comme rempart pour contrer les géants du web à titre de service public distinct du privé (information et culture). Planifier un retrait progressif de la publicité.

7. Radio-Canada: développer de nouveaux modes de financement autres que la publicité et la subvention annuelle de Patrimoine Canada. Redevances? sur les chiffres d’affaires des géants du web?

la vente d’appareils munis d’écran? redevances provenant des fournisseurs internet? S’inspirer des modèles européens.

8. Dans la révision, accorder la Loi sur la diffusion avec celle sur les droits d’auteur (aussi en mode révision) et sur la propriété intellectuelle. Un défi pour soutenir la création ici au pays.

9. L’exception culturelle francophone doit être solidement protégée dans la Loi sur la diffusion et ce nouvel écosystème.

10. Assurer le plus possible dans la loi la protection des données personnelles qui sont sous contrôle des superpuissances du web.

11. Affirmer la neutralité du WEB.

12. La loi doit fournir un meilleur contrôle sur les algorithmes, l’intelligence artificielle, ainsi que favoriser la « découvrabilité »  de nos contenus.

13. La nouvelle loi sur la diffusion doit aider les médias à contrer

la désinformation (les « fausses nouvelles »sur les réseaux sociaux).

14. Sur le plan politique, les gouvernements du Canada et du Québec doivent favoriser les alliances au sein de la Francophonie et faire rayonner la culture francophone à l’étranger.

15. Enfin, le consensus est clair: il leur faut établir une équité fiscale entre les superpuissances du web et entreprises canadiennes. Ce

défi appartient aux deux paliers de gouvernements, provincial et fédéral.

Beaucoup de pain sur la planche…

Ce texte est basé sur une présentation faite à la Conférence extraordinaire de Montréal sur l’avenir de la diffusion, de la distribution, de la création et de la production francophones à l’ère numérique le 24 janvier 2019. www.cemad.ca

Alain Saulnier

CEMAD, 24 janvier 2019

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[1]   Source : « Emboîter le pas au changement, CRTC référence : 814301, Conclusions et options potentielles »